刘向民：央行发行数字货币的法律问题

导读：央行数字货币将丰富货币的基本形态，也在货币发行依据、法偿性、货币所有权转移、反假币、反洗钱、个人信息保护等方面对现行法律体系提出了新的要求

作者｜刘向民「中国人民银行条法司副司长」

文章｜《中国金融》2016年第17期

随着计算机网络技术的迅速发展和电子支付的广泛应用，货币也开始具备数字化的技术基础。一般来说，数字货币是指以数字形式存在的货币，在不同语境下，有着完全不同的内涵和外延——目前，狭义的数字货币主要指纯数字化、不需要物理载体的货币；而广义的数字货币等同于电子货币，泛指一切以电子形式存在的货币。如无特别说明，本文仅就狭义的数字货币进行研究论证。央行发行的数字货币，是指中央银行发行的，以代表具体金额的加密数字串为表现形式的法定货币。它本身不是物理实体，也不以物理实体为载体，而是用于网络投资、交易和储存、代表一定量价值的数字化信息。从这些特征看，数字货币与传统的以纸币、硬币为代表的货币形式有着本质区别，也正因为此，我国现行的以传统货币为调整和保护对象的法律体系尚不能完全适应数字货币发行和使用的要求。基于未来央行发行数字货币的构想，我们对其中涉及的主要法律问题进行了梳理，并结合我国立法现状提出解决思路。 数字货币发行和使用中的法律问题

货币发行依据问题

货币发行权是一国主权的重要组成部分，是指国家根据具体条件和需要，决定主币和辅币面值、种类、数额和发行程序的权力。《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）第四条第一款第三项规定，中国人民银行“发行人民币，管理人民币流通”，明确授权中国人民银行代表国家行使货币发行权。

货币发行制度的演进总是沿着降低交易费用、提高经济效益的路径进行。当代信息技术的普及使得数字货币的出现具备可行性。目前，由于对货币的定义仅停留在纸币和硬币层面，货币发行制度也仅针对纸币和硬币的特性而设计。如《中国人民银行法》第八条规定，“人民币由中国人民银行统一印制、发行”。《中华人民共和国人民币管理条例》（以下简称《人民币管理条例》）第二条规定，“本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币”。对于“无形”的数字货币而言，既无“印制”的可能，也没有“纸币和硬币”的材质载体，故上述规定并未将数字货币纳入人民币范畴，也无法用于对数字货币发行、使用问题的法律规制和保障。

从发展趋势看，数字货币作为人民币的一种，应具有与纸币、硬币相同的国家货币的法律地位。立法应当明确数字货币是人民币的一种表现形式，其发行权由中国人民银行行使，并对相关定义作适当调整。

货币法偿性问题

法偿性货币是指在一国主权范围内，由法律规定的统一承担价值尺度、流通手段、支付和贮藏手段等职能的货币。人民币的法偿性，即人民币是“法定货币”，是指法律明确规定，在我国境内的各类债务均以人民币进行支付，任何债权人在任何时候都不得以任何理由拒绝接受以人民币偿付的债务，否则将面临法律制裁。《中国人民银行法》第十六条和《人民币管理条例》第三条规定，“以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”，从而明确了人民币的法偿性。

如前所述，目前人民币并不包括数字货币，因此数字货币不适用前述保障人民币法偿性的法律条款。未来，基于中央银行发行的数字货币与纸币、硬币具有同等的法律地位，数字货币的法偿性也应由立法明确规定。但是，数字货币的特殊性在于其使用需要特定设备、网络等的支持，实践中确实面临因缺少设备配合无法使用的问题，影响法偿性的权威。对此问题，有观点认为应在法偿性条款中加入例外条款，明确由于客观条件不具备不能受理数字货币的可以拒收。我们认为，从维护法定货币的权威性和立法稳定性的角度考虑，不宜设置法偿性条款的例外条款。为兼顾实际需求，可对特定情形下拒收数字货币的行为免于处罚。

货币所有权转移问题

所有权是权利人对特定物进行占有、使用、收益和处分的独占性、排他性支配权。较之传统的纸币、硬币，数字货币的无形性使得其所有权的转移较难认定，需要从立法上予以清晰界定。

法律上为提升交易效率和维护交易安全，一般要求所有权的设立和转让必须以法定方式对外公示方能生效。相对人基于公示信息进行交易，即使公示的权利状态与实际的权利状态不符，法律亦认可交易效力。根据《中华人民共和国物权法》相关规定，动产所有权设立和转让的公示方式是占有和交付，不动产所有权设立和转移的公式方式是登记。占有和登记的共性在于均能明确地体现出特定物由何人独占地、排他地支配。解决数字货币的所有权转移问题，也应紧紧围绕所有权的公示方式展开。

中央银行统一发行的数字货币可以绑定身份代码信息，这一身份代码信息又与特定数字货币使用人的密钥相匹配。所有权人对数字货币进行独占性、排他性的支配，对外体现为所有权人同时占有数字货币以及与数字货币相匹配的私钥。为了增强数字货币的安全性，可以将是否同时占有数字货币和与其相匹配的密钥作为数字货币所有权归属的判断标准。

数字货币所有权的转移在实践中有两种方式：一是转让人将其所有的数字货币以及与数字货币相匹配的私钥直接交付给受让人，即“交付转移”；二是转让人将转让数字货币的指令发送给中央银行数字货币登记机构，登记机构将数字货币中的转让人身份代码信息变更为与受让人私钥相匹配的身份代码信息，即“登记转移”。在登记转移的情况下，即使转让人对数字货币没有处分权，但转让经过了中央银行的认证登记，基于物权的公示公信原则，受让人仍能取得数字货币所有权。

反假币问题

根据《中国人民银行法》第十九条和《人民币管理条例》第三十一条，假币是指伪造、变造的人民币。为了维护经济金融秩序稳定，各国均将制造、使用假币等行为确定为违法行为予以严厉打击。但目前我国反假币相关规定难以适用于数字货币。一是“伪造”“变造”的概念对数字货币不适用。根据《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》（2003年）、《最高人民法院关于审理伪造货币等案件具体应用法律若干问题的解释（二）》（2010年）的相关定义：伪造是指仿照真币的图案、形状、色彩等制造假币、冒充真币的行为；变造是指对真货币采用剪贴、挖补、揭层、涂改、移位、重印等方法加工处理，改变真币形态、价值的行为。数字货币无体无形，不可能通过上述手段进行伪造或变造。二是反假币工作程序对数字货币不适用。依据《人民币管理条例》第三十四条，办理人民币存取款业务的金融机构发现伪造、变造的人民币，数量较少的，由该金融机构两名以上工作人员当面予以收缴，加盖“假币”字样的戳记，登记造册。鉴于数字货币的特性，金融机构在办理业务的过程中发现伪造、变造的数字货币，不能做到当面收缴，也不能加盖“假币”字样的戳记。

尽管数字货币的造假与传统货币造假的表现形式完全不同，可能是通过攻击央行数字货币认证登记系统或者破解数字货币算法等技术化手段来实现，但两者的共性在于对中央银行货币发行权的侵犯。在央行发行数字货币的构想下，应当从主体角度对制作假币的行为进行界定，规定除中国人民银行以外的主体制作数字货币电子数据的行为均构成伪造数字货币，对中国人民银行制作、发行的数字货币电子数据进行篡改的行为均构成变造数字货币。

在数字货币的流通环节，商业银行的角色有所弱化，仅靠商业银行举报假币的方式难以起到遏制假币流通的效果。因此，应扩大举报人的范围，规定任何单位和个人发现伪造、变造的数字货币，应当立即向所在地中国人民银行分支机构和公安机关报告，以尽可能降低影响、挽回损失。

个人信息保护问题

数字货币以纯数字化形式存储，以身份信息代码和私钥作为确定所有权归属的重要依据，并主要以信息传输方式实现所有权转移的特征，使得数字货币比传统货币面临更为严峻的个人信息保护问题——一旦个人信息泄露，不仅可能侵犯个人隐私，而且还可能导致个人丧失对数字货币本身的控制，进而侵犯其财产权益。实践中，黑客攻击、相关参与主体泄密、系统缺陷等原因都可能导致信息泄露，如电子认证服务中心保存的用户身份信息及数字货币绑定的身份代码泄露、数字货币客户端中数量和面额信息被窃取，以及受理数字货币的商户非法获取和泄露交易信息等。

针对上述风险，除应采取技术保护措施以外，还应建立相应的法律保护制度。首先，应当通过立法明确电子认证服务中心的法律地位和信息保护责任，规定除法律另有规定以外，任何单位或个人不得查询数字货币持有人的身份信息以及拥有的数字货币金额、密钥、交易数据等信息。其次，针对存储、使用数字货币的客户端信息泄露风险，应当在立法中对信息的非法采集、获取等作出禁止性规定。最后，为数字货币的保存、交易提供软硬件服务的机构和受理数字货币的商户应当根据中国人民银行的规定，具备完善的技术设施和保密手段，符合国家标准和行业标准。

反洗钱问题

我国已基本形成以《中华人民共和国反洗钱法》为中心、以《金融机构反洗钱规定》（2006年）等规章为框架的反洗钱法律制度体系。在这一体系下，中国人民银行是我国反洗钱行政主管部门，金融机构和特定非金融机构履行客户身份识别、大额交易和可疑交易报告、交易记录保存等反洗钱义务，中国反洗钱监测分析中心进行交易监测分析。

央行发行数字货币后，这一体系将面临诸多挑战。一是反洗钱形势进一步复杂化。数字货币具有交易便捷、隐蔽、更易于携带等特征，极有可能成为洗钱活动的新载体。二是履行反洗钱义务的主体将发生显著变化。现有反洗钱工作机制着重强调金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务。而数字货币交易过程中，不通过任何金融机构进行的“点对点”交易可能大量存在，大量游离于金融体系之外的交易主体产生，需要寻找与之相对的反洗钱义务主体。三是反洗钱监测手段将发生变化。数字货币实行点对点的支付结算方式，一定程度上绕开了现有银行机构和结算体系，现有的反洗钱监测手段无法进行全面有效的监测控制，可能削弱现有反洗钱制度的有效性。

因此，央行发行数字货币后，有必要针对数字货币特有的支付结算方式，更新完善反洗钱规则体系，探讨中国人民银行作为数字货币的发行方和密钥分发、交易认证主体，直接履行反洗钱职责的可行性。

解决数字货币发行和使用法律问题的基本思路

一般而言，解决法律冲突问题可以通过出台新的法律、修改既有法律、对现有法律进行解释以及全国人大出台特别决定等渠道进行。从前文分析可见，数字货币发行和使用中的法律问题涉及《中国人民银行法》《物权法》《反洗钱法》《人民币管理条例》等法律法规和中国人民银行相关规章、规范性文件，层级复杂，涉及面广，可以采取以下几种思路解决主要法律问题，并同步修改中国人民银行的规章和规范性文件。

一是对《人民币管理条例》进行部分修订，或者出台国务院决定对发行数字货币的相关问题予以明确，并修正《人民币管理条例》中的相应内容。通过这种方式，可以对数字货币的发行权、法律地位、法偿性、个人信息保护等问题作出规定，并且立法周期相对较短，可控性较强。但其主要缺点是：受立法层级制约，行政法规或国务院决定无法规范民事权利和刑事犯罪等内容；受立法宗旨限制，《人民币管理条例》也不适宜就反洗钱要求作出规定。因此，如果采取此种方法解决数字货币发行和使用中的法律问题，还需推动最高人民法院出台相关司法解释，对所有权转移和伪造、变造货币等问题进行有针对性的扩大解释，以满足数字货币流通的需要。

二是出台全国人大特别决定，宣布发行数字货币，并对数字货币发行和使用中的相关问题作出规定。这种方式的优点是立法层级高，可以一揽子解决相关法律问题，立法程序较出台法律相对快捷。缺点是囿于篇幅限制，不能详细规定数字货币发行和使用中的具体问题。

三是对数字货币发行和使用涉及的《中国人民银行法》《物权法》《反洗钱法》等多部法律进行逐一修改。这种方法从立法技术角度而言最为严谨，但立法周期较长。

四是制定专门的《数字货币法》。这种方法的好处是能够一次性解决相关的所有法律问题，且法律位阶高，能够给数字货币的发行和使用提供最完善的保障。主要缺点是推动一部新的立法过程复杂，耗时漫长。■

（责任编辑　张　林）